Un menor déficit fiscal, reducción a las necesidades de financiamiento y una confusión en la lectura de incrementos y disminuciones del presupuesto para 2023. ¿En qué consiste la proforma presupuestaria presentada por el gobierno de Guillermo Lasso?

INTRODUCCIÓN
La aprobación del Presupuesto General del Estado

El Presupuesto General del Estado es un instrumento dinámico para -conforme al artículo 292 de la Constitución y el artículo 77 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas- determinar la gestión de los recursos financieros en todas las entidades de las diferentes funciones del Estado.

Todos los años, hasta sesenta días antes del inicio del nuevo año fiscal, el Ejecutivo debe presentar a la Asamblea Nacional la Proforma Presupuestaria. A su vez, el Legislativo cuenta con un plazo de 30 días para observar o aprobar, tras un solo debate, la proforma anual y la programación cuatrianual. Si pasado este plazo la Asamblea no se pronuncia, la propuesta del Ejecutivo entra directamente en vigencia, como sucedió en noviembre de 2021 con la primera proforma enviada por el Gobierno de Guillermo Lasso.

La Proforma Presupuestaria para el ejercicio fiscal 2023 fue entregada por el ministro de Economía y Finanzas a la Asamblea Nacional el 31 de octubre de 2022. Esta ya se encuentra en manos de la Comisión de Régimen Económico que, entre otras observaciones, ha puesto el ojo en la metodología usada por el Ministerio de Economía y Finanzas para determinar si a un sector se le asignará más o menos recursos el año entrante.

Conforme al artículo 295 de la Constitución, la Asamblea puede pronunciarse respecto a los montos de ingresos y gastos propuestos en la Proforma sin alterar su monto global. Una vez presentadas sus observaciones al Ejecutivo corre un plazo de diez días para que el Gobierno Central las acepte y presente una nueva propuesta o se ratifique en la propuesta original. El Pleno Legislativo, en los diez días siguientes, puede ratificar sus observaciones con el voto de dos tercios de sus integrantes.

Como instrumento dinámico, el Presupuesto General del Estado cumple con diferentes fases, cumple un ciclo desde su programación, formulación y aprobación, pasando por su ejecución, evaluación y seguimiento, hasta su clausura y liquidación.

La Ejecución Presupuestaria se cierra automáticamente el 31 de diciembre de cada año. Luego de esa fecha ninguna institución puede hacer compromisos, crear obligaciones, ni puede realizar acciones u operaciones de ninguna naturaleza que afecten al presupuesto de ese año. Las obligaciones de cobro y pago que quedaron pendientes al 31 de diciembre son reconocidas en el nuevo período fiscal.

PROFORMA 2022
Los ajustes presupuestarios

La Proforma Presupuestaria es una previsión de ingresos y gastos. Un documento para justificar la gestión de los dineros del Estado, previo a su ejecución. Entra en vigor una vez es aprobada por la Asamblea Nacional y su ejecución comienza a partir del primer día del nuevo año fiscal, es decir, el 1 de enero. A partir de ese momento, todo presupuesto anual es ajustado conforme las necesidades del país y su coyuntura.

La primera Proforma, presentada por el Gobierno de Guillermo Lasso en 2021 para el ejercicio fiscal 2022, experimentó varios ajustes en el transcurso del año. Inicialmente se estimó un presupuesto de USD 32.949 millones (7% menor al de 2020) y ese monto se ajustó hasta llegar a los USD 35.400,6 millones al cierre de octubre de 2022. Es decir, creció un 7,4% en relación con la proforma inicial.

La Proforma Presupuestaria para 2022 fue estimada con base en un barril de crudo de USD 59,80 y una producción promedio de 492.821 barriles por día. Iniciado el período fiscal 2022, el precio del barril de crudo se mantuvo por encima de la media de los USD 90, superando las previsiones de la proforma. Asimismo, la producción petrolera muestra cifras relativamente estables de enero a septiembre de 2022. Según el Banco Central del Ecuador, en marzo, abril y mayo se superó la meta de 492.821 barriles por día.

Abril fue el mes de mayor producción diaria, con más de 497.000 barriles. En contraste, en junio las protestas movimiento indígena provocaron un desplome del 20% en la producción petrolera (408.703 b/d).



Las variaciones entre el presupuesto inicial y su ajuste son procesos comunes y necesarios en el ejercicio fiscal. Las proformas son una previsión de ingresos y gastos ajustables en el tiempo. Ninguna proforma -al menos desde 2008- mostró cifras mayores al presupuesto codificado salvo en 2020, cuando fue indispensable una serie de ajustes económicos por la crisis y la emergencia sanitaria causadas por la pandemia del Covid-19. (Ver Gráfico)



Presupuesto Inicial y el Codificado

Una revisión anticipada de los ajustes del presupuesto anual deja en evidencia el incremento y reducción de las asignaciones, por ejemplo, para el Sectorial Electoral -a un año de las elecciones seccionales de 2023- o el de Comunicaciones, Comercio Exterior y el Administrativo. Asimismo, deja en evidencia la reducción del presupuesto para el Sectorial Trabajo y el Ambiental. (Ver Gráfico)

LA PROFORMA PRESUPUESTARIA 2023

La Proforma Presupuestaria de 2023 es 11% menor a la de 2022. El monto asciende a USD 31.503 millones, que serán financiados principalmente por ingresos tributarios (en torno al 50%), y que contempla USD 7.577 millones de financiamiento: USD 3.733 millones en crédito externos y USD 3.844 millones en créditos internos.

Las necesidades de financiamiento en 2023 son menores a las de 2022, con USD 9.534 millones. Asimismo, el déficit fiscal se reduce a USD 2.630 millones, con relación a los USD 3.783 millones que constaban en el presupuesto inicial del 2022.

El Presupuesto para 2023 fue elaborado con base en un barril de petróleo de USD 64,8, lo que resulta un tanto conservador considerando que la Administración de Información Energética de EE.UU. (EIA, por sus siglas en inglés) proyecta que el precio del WTI (referencial para el precio del crudo ecuatoriano) será de USD 88,6 por barril.

En cuanto a la producción de petróleo, el Gobierno estima una producción anual de 187,9 millones de barriles, equivalentes a casi 515.000 barriles por día. Esto implicaría un incremento en la producción diaria en al menos 37.500 barriles, considerando los 477.576 barriles por día alcanzados entre enero y septiembre de 2022. Este volumen de producción es similar al registrado en 2018, con 517.000 barriles diarios.

En cuanto a la recaudación de impuestos, el Gobierno estima un crecimiento de la economía ecuatoriana del 3,1%, impulsado por un crecimiento de 6,3% en el consumo de los hogares, cifra superior al 3,2% estimado por el Banco Central del Ecuador.

Los ingresos en 2023

La recaudación de impuestos es históricamente la principal fuente de ingresos del país y para la Proforma Presupuestaria de 2023 se estima un flujo de USD 16.025 millones en impuestos, más USD 1.827 millones por el cobro de tasas y contribuciones.

Solo en el cobro del Impuesto al Valor Agregado (IVA) el Gobierno aspira recaudar USD 4.797,9 millones a través del Servicio de Rentas Internas (SRI), y otros USD 2.431 millones recaudados por el Servicio Nacional de Aduanas del Ecuador (Senae).

Además está previsto adquirir deuda por un total de USD 7577,4 millones, mediante operaciones con multilaterales o colocación de bonos. De esa cifra, por ejemplo, USD 3.844 millones se obtendrán por bonos en el mercado nacional (56.27% más que en 2022) y otros USD 3.066,5 de créditos adquiridos con organismos multilaterales.

Por la exportación directa de petróleo se estima ingresos por USD 1.896 millones y otros USD 1.008 millones por venta de inmuebles. Este último rubro todavía es dudoso pues el Gobierno aspiraba obtener el dinero de la venta del Banco Pacífico, declarada fallida hace pocos días. Al respecto, el Ministerio de Finanzas indicó que por ser un monto no significativo no afectará las operaciones presupuestarias globales y tampoco descarta una futura venta de la banca estatal.

Los gastos en 2023

De los USD 31.502 millones que el Gobierno prevé gastar en 2023, según la Proforma Presupuestaria presentada por el Ministerio de Economía, un 40% se asignará a Educación, Salud y Seguridad.

El presupuesto para Seguridad, que incluye entidades como el Ministerio de Defensa, del Interior, Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, sumará USD 3.570 millones en 2023. Solo al Ministerio de Defensa se asignará USD 1.535 millones; y, a la Policía Nacional, un presupuesto de USD 1.391 millones.

Para el sector de la Educación se asignan USD 5.583 millones. En ese presupuesto se incluye el financiamiento para las universidades estatales e institutos educativos, USD 4.008 millones para el Ministerio de Educación y USD 5,8 millones de la Secretaría de Educación Intercultural Bilingüe. USD 18,2 millones se asignan al Ministerio de Cultura, USD 126,7 millones para la Secretaría de Educación Superior. Dentro de este rubro también se incluye un presupuesto de USD 12 millones para la Casa de la Cultura.

USD 3.601 millones serán asignados al sector Salud y poco más del 50% de este presupuesto será para salarios de médicos, enfermeras y personal de apoyo.

También se asignará USD 1.587 millones para bonos y pensiones sumará y se asignará USD 3.109 millones para Seguridad Social: el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), el Instituto de Seguridad de la Policía Nacional (Isspol) y el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (Issfa).

Según el Plan Anual de Inversiones (PAI), el gasto en Obra Pública será de USD 398,8 millones.

Una confusión metodológica

Para la elaboración del Presupuesto General del Estado se analizan las previsiones macroeconómicas como el precio de exportación y producción de petróleo, además de estimados de ingresos por recaudación de impuestos, entre otros. También es indispensable la revisión de la planificación y programas de cada entidad estatal. Asimismo, para efectos del análisis comparativo del presupuesto se revisa las cifras del presupuesto inicial del año anterior y los ajustes que se hicieron en el transcurso del mismo año conforme las necesidades de cada sector. Es decir, el primero es el presupuesto inicial, y el segundo, es el presupuesto codificado.

Es en torno a este punto que se debate en la Comisión de Régimen Económico de la Asamblea Nacional, pues en la Proforma 2023 constan asignaciones que resultan mayores comparadas al presupuesto inicial del año anterior, pero son montos menores si se compara con el presupuesto codificado al cierre de agosto de 2022.

Un primer ejemplo es el presupuesto de la Policía Nacional que, según el documento de la Proforma 2023, reduce su presupuesto en cerca de USD 6 millones, pasando de USD 1.397 al cierre de agosto de 2022, a USD 1.391 millones para el año que viene. Comparando la Proforma con el presupuesto codificado, otras entidades del sector Seguridad reducen su presupuesto: la Dirección Nacional de la Policía pasa de USD 6,49 millones a USD 6,42 millones (-1,02 %), el Centro de Inteligencia Estratégica también reduce un 5,6% su presupuesto, pasando de USD 27,7 millones a USD 22 millones.

Al respecto, el Ministerio de Finanzas sostiene que lo correcto, a efectos del análisis comparativo, es cruzar datos entre proformas y no con el presupuesto codificado. Esto pese a que el documento presentado por la misma Cartera de Estado fue entregado a la Asamblea Nacional con tablas comparativas que parten del presupuesto codificado al cierre de agosto de 2023.

En ese sentido, según el Ministerio de Economía, el presupuesto para 2023 de la Policía Nacional se incrementa en USD 10 millones en relación al presupuesto inicial del año 2022 (o Proforma 2022) que fue de USD 1.380 millones.

Una comparación de los presupuestos por sectores evidencia lo expuesto. Así, si se compara los datos de la Proforma 2023 con el Presupuesto Inicial de 2022, los sectoriales de Comercio Exterior, Comunicaciones, Transparencia y Control Social y Asuntos Internos (que agrupa a la Policía Nacional), todos muestran un incremento en las asignaciones. Y una disminución si se compara la Proforma 2023 con el presupuesto codificado a cierre de agosto 2022. Lo opuesto cuando se revisa el presupuesto de Ambiente.